——以湖北省恩施自治州乡镇规划工作为例

贫困地区的城镇化率大都在30%左右，每年至少要以两个百分点的速度持续递增，才能如期实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标；我国2012年城镇化率达到52.57%，若不算两亿多农民工，按户籍人口算城镇化率只有35%。大中城市每年以两个百分点的速度持续消化17%的人口城市化的欠帐和历年来在基础设施等方面的赤字就堪称一大丰功伟绩。贫困地区要实现新型城镇化，关键要靠引导和支持群众就近就业，就地城镇化。新型城镇化，规划要先行。基于此，笔者就地处武陵山区腹地的国家贫困地区——湖北恩施州乡镇规划工作进行调研，以问题为导向、以亮点为标杆、以持续为目标，思索贫困地区乡镇规划工作对策。 

       一、基本情况 

       近年来，乡镇规划工作在经济社会发展中的作用越来越大、社会关注度越来越高、各级领导越来越重视、工作力度越来越大，取得的成绩越来越明显。恩施土家族苗族自治州，作为全国最年轻的少数民族自治州，正迈入城镇化的快速发展期。全州88个乡镇集镇有11个在县市城区；余下77个乡镇集镇中，常住人口在1万人以上的有18个，占23%；在1万人以下5千人以上的有28个，占36%；在5千人以下的有31个，占41%。2012年全州城镇化率为34.55%，城镇建成区面积为154.88平方公里（县市城93.67平方公里，占60.48%，乡镇61.21平方公里，占39.52%），城镇人口为114.22万人（县市城94.56万人，占82.79%，乡镇19.66万人，占17.21%），乡镇规划区内建设私房6000余户，占地84万余平方米，建筑面积294万余平方米。 

      （一）规划先行的意识不断增强。全州88个乡镇均有总规，县市总规确定要保留的中心村均有规划。州委、州政府作出城镇建设突破战、城镇建设攻坚年等系列部署，州人大制定规划建设管理条例。近两年，州和县市每年均组织乡镇规划业务培训。部分县市制定集镇和村庄规划建设管理办法。乡镇均成立规划建设管理工作领导小组或委员会。三分之一的乡镇制定规划建设管理方面的规定。有的乡镇还通过人代会的形式予以确认。 

       （二）规划实施的效果不断显现。全州涌现出一批特色鲜明、后劲十足、小有名气的乡镇和村庄。13个村被命名为湖北省第一批宜居村庄。楚天明星乡镇——鹤峰县走马镇被评为全国文明村镇，实现湖北省文明村镇三连冠。 

       （三）规划执法的力度不断加大。一方面，县市“两违”整治的触角向乡镇延伸；另一方面，乡镇自身积极整合资源，硬化措施。大多数乡镇均采取禁止对违法建设行为供水供电的措施；对情节严重的则协调县市相关部门介入，对其严惩重罚。咸丰县忠堡等乡镇发动“五老”协助维护规划。 

       二、主要问题  

       随着乡镇规划工作的不断深入，对规划工作的要求越来越高、规划部门承担的任务越来越重、规划方面暴露的问题越来越多。有的问题若不及时根治，将造成长期遗憾，甚至成为新型城镇化、城乡一体化的巨大障碍。 

       （一）历年欠帐较多 

       1、骑路而建，沿路为市。全州乡镇均存在骑路而建、沿路为市的现象。骑国省道建设的乡镇集镇，赶集日堵得水泄不通。建绕城线一是没有实力，二是有的根本没有理想的绕城路线可选。昔日的动力因素成为今日的棘手问题。 

       2、规划滞后，管理被动。有的地方是在开发商私下与群众达成协议并成竞相开发之势之后才迅速规划引导和控制。布局过散，规模过小。按照湖北省新农村建设村庄规划编制技术导则，一般小型村不低于100户，中型不低于200户，大型不低于300户。全州目前建成的试点，大都在50户左右，很少有过100户的。平时示范点很冷清，其模式难以推广。 

       3、没有规划，隐患难除。乡镇污水80%为自然明渠排放。个别乡镇集镇上的河流有2公里长的范围被100余户建筑骑着。有的在办证时，连跨河部分也计入面积。去年5月涨大水时险些酿成大灾。依法拆迁难道太大，当地政府只好计划打遂道改河流，需投资1亿多元。有的乡镇景致怡人处，房屋乱七八糟，没有停车场、错车道、排污渠。 

       4、不按规划，配套缺失。水沟尺寸偏小、地下配套搁置、边建边挖的情况较为普遍。个别全州情况较好的乡镇集镇人均公共绿地仅4平方米，仅为小康8平方米标准的一半。有的2万多人的集镇仅3所公厕。 

       （二）工作主体方面 

       1、主管部门力量薄弱。城乡规划法第11条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。但目前全州县市规划局实力薄弱，难以顾及乡镇。一是行政级别低。仅1个县市规划局是正科级，其他均为副科级。二是自主权力小。人、财、事相对独立的仅三个县市，其他均归住建局作内设机构管理；有的规划局有10余名在编人员，真正从事规划工作的仅5人，其他人员均由住建局安排到其他岗位；个别县市的乡镇规划还不归规划局管，而归住建局村镇股管。三是专业人员少。全州8县市规划局仅93个编制，平均每个县市学规划或相近专业的不足5人。县城的规划审批都靠从规划设计单位聘请或抽调技术力量完成。聘请或抽调的技术力量既参与审定，又接受业主委托规划设计业务，难免出现审定把关不严的情况。 

       2、实施主体底子脆弱。城乡规划法第28条规定，地方各级人民政府应当有计划、分步骤地组织实施城乡规划。湖北省城乡规划条例第6条规定，城乡规划工作是政府的重要职责。可见，乡镇人民政府是乡镇规划的实施主体。规划变成现实需要大量资金投入，尤其是在起步爬坡阶段。贫困山区乡镇财政基本上处于“工资靠上级拨、运转靠项目带、发展靠临时找”的状态。乡镇在基础设施方面的投入主要靠县市统筹安排，除基础好一点乡镇可以用土地出让金、配套费等收入中可支配部分滚动发展以外，其他乡镇自身均无力投入。有的乡镇要求村民统一建房样式，每户多花5至10万元，政府补助不足，群众意见较大。 

       3、工作机构十分软弱。乡镇规划工作部门目前的状况是名不正言不顺、业不熟心不热、力不足事不少。因事多事难，乡镇分管领导和工作人员更换频繁。除改革试点镇野三关的村镇办为副科级实职单位以外，其他均为1名至2名乡镇公务员或乡镇直单位人员带领2至6名乡镇“八大中心”或聘用人员组成3至8人的乡镇村镇办，大多与村镇服务中心是两块牌子一套班子，具体负责规划工作的仅1至2人。村镇办没有执法权，人员大多不是公职人员，很少有专业人员。不少同志还不知道控规、修规是什么。因身份所限，尽管从事规划工作吃很多苦，得罪不少人，大多工作人员个人待遇明显低于乡镇在编公职人员。这种状况，导致不少乡镇的工作重点仅限于应付办证和说服劝导。 

       （三）工作经费方面 

       难以满足正常工作运转。有的名为实报实销，实为量入为出、少销少报；有的每年人平预算2000元；有的每年预算1.5万元左右。有的乡镇总规2011年已编制完成，因欠编制单位10万元，至今未得到编制成果。 

      （四）规划编制方面 

       一是规划质量整体很低。缺乏操作性。选址布局和对各项规划指标的取舍均未客观论证和科学预测。实施起来缺乏操作性，建成之后缺乏生命力。不接地气，没有人气。有的农村新型社区建起两三年，入户率很低，还在打广告卖房屋。有的乡镇总规还是在没有详细地形图的情况下编制的。有的村庄建设没有规划只有设计。特色不突出。照搬照套、千村一面、不洋不土、村乡雷同的现象比较突出。二是规划体系尚未形成。半数乡镇没有控规，有控规的乡镇控规覆盖率不足50%。均没有建设规划，建设时序混乱。三是没有筛选编制单位。有的根本不够资格，有的是靠借证办理的资质但并无相应专业人才把关。很多县市将几百个村庄规划直接委托给本县市的一家设计室单位一两年内编制完成。四是没有坚持编制程序。有的乡镇总规都没报县市政府审批，控规和村庄规划基本没报县市政府审批，大多是自编自批自管自用。既不报批、备案，也不公示、宣传。这些规划根本没有法律效力。上级规划修改后，乡镇规划未及时修改衔接，规划严重滞后。五是没有保障编制经费。乡镇总规编制费用在30万元左右，村庄的在5万元左右。多数乡镇没有这个实力。为了达到全覆盖的要求，有的县市花100多万元让一家单位编制200余个村庄规划，每个村庄不足1.3万元。编制成果仅为概念性设计，不具备湖北省新农村建设村庄规划编制技术导则中要求的“六图一书”（镇城规划图、村庄现状图、修建规划图、专项规划图、住宅设计图、住宅院落布置图、规划说明书）等必备资料。六是没有实行归口管理。基本上是谁帮扶投资，谁决定规划。目前村庄建设主要靠驻点单位帮扶。多数村庄建设项目，事前、事中和事后均无规划部门参与。项目牵着规划走、规划随着部门变、边建设边规划、重房屋轻配套、重地上轻地下、重建设轻产业。 

      （五）规划实施方面 

       1、审批很不规范。一是执行不严格。乡镇村镇办的人员对“一书两证一核实”和乡镇建设规划许可证里面的具体指标大都是一知半解，又没有清晰的现状图和精确的测量仪器，放线、复线、验线要么是“大哈数”，要么是“免检”。不按法定程序调整规划指标的情况比较普遍。二是规范不统一。没有统一的范本，各县市，各乡镇在程序、内容和要求等方面均不一样。三是制度不规范。乡镇自定的“规矩”中还有与现行法律相冲突的内容，甚至擅自规定控规和村庄规划本级审批。建制镇规划区的建设行为不适用于《村庄和集镇规划建设管理条例》，但大多建制镇制定办法主要是直接依据该条例,而没有依据《建制镇规划建设管理办法》。有的乡镇长期停批私房建设，只堵未疏，群众怨气很大，有的被逼违法建设。 

       2、监管软弱无力。乡镇违法建设势头有增无减。2012年，每个乡镇平均有10余户。乱搭滥建、未批先建、少批多建等情形严重。有的地方，随着旅游持续升温，公路两旁乱搭滥建现象日趋严重。一是县市规划局完成县市城的工作任务均很吃力，对乡镇私建项目实行委托管理，自身仅负责填写证书、整理档案和网上公示，很少进行指导和监管。二是乡镇村镇办因机构和人员均无执法资格，多以劝导为主。绝大多数均因乡镇村镇办无执法资格而搁置。 

       3、公示过于简单。一是形式过于简单。私建项目批前公示基本没有进行，大多用四邻签字无界址争议的证明来代替；批后公示大多选择在县市网站、乡镇政府办公楼前公示。公建项目批后公示大多选在施工场地及附近不显眼的地方短期公示。二是内容过于简单。总规、控规基本上没有公示。大多是就具体项目粗线条式地公示几个非专业人员根本看不懂的指标和图纸。群众难以提出质议、进行监督。 

       4、宣传尚未深入。既无宣传资料，也无宣传活动。大多数人根本不知道乡镇及村庄规划区的具体范围和详细内容。不少规划区内的群众建房只知道要找土管所，不知道要先找规划部门。 

       （六）领导重视方面 

       谈论起来重要、实施起来次要、关键时刻不要的现象较为普遍。真正在规划上不惜投资、不改决心、不惧风险的乡镇领导并不多。“规划赶不上变化”。一是以发展为由，一味迁就项目业主，擅自改变规划指标。二是以民生为由，对违法建筑视同合法建筑予以补偿。三是以稳定为由，对众多违法建设行为不敢“亮剑”，害怕引起上访、意外事故和群体性事件。有两个相邻的乡镇有350余户违法建筑。个别乡集镇预留的道路接口都被违法建筑堵塞。 

       三、对策思考 

       以恩施州为例，镇化率保持每年2个百分点的速度增长，2012年末恩施州常住人口330.58万人，每年大约有6.6万农民（按户籍人口403.25万人算，每年约有10万农民）要城镇化。新型城镇化，规划是龙头。必须突出乡镇规划这“最后一公里”，在新型城镇化进程中才能有效推进“城乡一体化”。当前，首当其冲是要做好以下三个方面的工作。 
 
       （一）规划先行，强力推进规划编制实施 

       规划先行，首先得有规划可行。形成切实可行、相互衔接的乡镇规划体系。目前乡镇不具备这个能力，必须县市统筹。其次是在程序上实行规划前置，坚持让规划先行。 

       1、县市统筹，确保规划编制到位。一是统筹定位。结合乡镇现有乡场、产业带、风景点、国省道等，打破乡镇、村庄界限，选址规划农村新型社区；引导和支持相邻乡镇、村庄之间整合资源、抱团发展，不同乡镇之间优势互补、错位竞争。二是统筹特色。既不各行其是、五花八门，也不千篇一律、单调乏味。每个乡镇的主要特色不宜超过5项；村庄的不宜超过3项。着重突出当地的自然特色、人文特色和产业特色。三是统一编制。乡镇总规、控规、村庄总规编制工作由县市政府统一组织，县市规划部门牵头，乡镇政府主动配合；乡镇及村庄建设规划、重要地块修规编制工作由县市规划部门统一把关并配合乡镇政府组织编制。四是统一要求。必须采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方式编制；委托具有相应资质等级的单位编制；严格从编制到公布的每一步程序；严格规划技术规范。 

       2、乡镇负责，确保规划实施到位。一是坚持规划先行。坚持先规划后建设、不规划不设计、不设计不施工。做到规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙。对没有取得规划审批手续的，供电、供水、通讯、广播电视等部门不得提供电、水、通讯和电视信号等，并及时制止和从严打击私拉乱接行为；国土、住建等部门不得办理土地、建设、房产等证件。二是严格执行规划。视规划为财富，按规划来经营。坚持按照既定规划来布置项目和招商引资，不为一时之快、一企之利破坏规划或随意修改规划。在建制镇、集镇要限制办理零星用地、零星建设审批，推广咸丰县忠堡镇统一规划、连片建设、分步实施的模式。公路沿线建设应当与公路保持法定的距离。在镇规划区内进行建设，均需按规定办理“一书两证一核实”（选址意见书、建设工程用地许可证、建设工程规划许可证和湖北省建设工程竣工验收规划条件核实证明）；在乡规划区和村庄规划区内进行建设，应当按规定办理乡村建设规划许可证。认真做好放线、复线、验线等每一个环节。三是严格公示制度。落实规划和许可事项批前、批后公示。规范公示的主体、内容、形式、时间、地点等。对规划的内容、编制单位、编制经费、责任单位、责任领导一并长期公示。采取在乡镇政府、村委会办公场所集中公示与施工现场公示、网上公示与挂牌公示并用的办法。四是加大宣传力度。着力增强规划是法、规划如山的意识。长期宣传城乡规划法律、法规和规章；及时宣传各项具体的城乡规划；深入宣传乡镇、村庄规划方面的审批事项、审批程序和相关要求。对红线、绿线、紫线、蓝线、黄线要反复宣传。州规划部门牵头编制宣传手册；县市规划局要采取群众易知乐知的形式开设宣传栏目；乡镇每要有固定宣传橱窗；县市和乡镇每年均要定期集中举办宣传活动。五是加大监管力度。加强日常监管，对违反城乡规划法规的行为，做到早发现、早控制、早处理。对不听劝告和严重违反规划的，依法实行严惩重罚。县市规划局、国土局、城管局、交通等部门要密切配合。做到违法必究，决不以罚代法或一罚了事。 

       3、以州为主，确保业务指导到位。一是完善相关法规。州规划条例条例自2009年7月1日起施行，省规划条例自2011年10月1日起才施行，提出一些新要求。应提请州人大及时修订州规划条例。州政府根据州规划条例第54条规定制定实施细则，明确规划编制、管理和执法等方面的职责和要求。二是制定业务规范。州政府法制办牵头，组织规划、住建、国土等部门制定乡镇、村庄规划实施办法，统一规范工作流程、审批程序等。规范和简化户报村评乡核县审程序。州规划部门牵头制定乡镇、村庄规划编制办法、技术规定、文书样本等具体业务事项，促进乡镇规划工作程序化、规范化、制度化、科学化。三是推行持证上岗。与湖北民院生科院（规划专业）等联合举办乡镇规划工作人员岗前培训班（每期3个月）。州政府法制办、州规划局为参训合格人员颁发乡镇规划工作资格证书（有效期5年）。两年内实现从事乡镇规划工作的同志和乡镇分管领导全部持证上岗。四是坚持年度培训。州规划局牵头每年至少组织一次规划工作业务培训（3天至5天），重点培训具体从事乡镇规划管理必备的业务知识、法律知识和管理知识。县市结合具体工作采取以会代训、交换检查、观摩学习等形式加强指导。 

       4、突出重点，确保示范带动到位。分类确定示范点。确保示范点的模式可持续、可推广、可借鉴。每个县市每年确定1至2个乡镇进行重点帮扶。每年将每个类别选定2至3个村庄进行重点帮扶，每个村庄确定一名县级领导、指定三个县直部门、固定一名规划工作人员，进行重点帮扶。两年验收一次。验收合格一个，再新增一个。全州统一验收标准。 

       （二）上下联动，切实提供规划工作保障 

       1、健全机构，确保工作主体到位。一是完善机构设置。州规划部门设立乡镇规划科。县市单设正科级城乡规划管理局。县市规划局设立乡镇规划股；分乡镇设立规划办，属县市规划局的派出机构，对其实行双重管理，县市规划局负责人事管理和业务指导，乡镇政府负责工作管理。二是配齐工作人员。州规划部门乡镇规划科至少要有1名专门负责乡镇、村庄规划业务指导的人员；县市规划局乡镇规划股至少要有2名在编专业人员；按万分之一的比例配备乡镇规划办工作人员，在保证至少有2名在编人员的情况下，聘用或从乡镇直单位抽调等方式解决人员缺额。三是加强技术力量。以县市为单位，将学规划或相近专业的在编公职人员适当向规划部门集中。有的县市住建局连续两年招录专业人员均无人报考，够条件的不愿来，想来的不够“二本”这一门槛。适当降低门槛，选聘一批专业人员充实到乡镇规划工作一线。四是稳定工作队伍。县市规划局领导班子成员人事变动，地方党委政府要事先征得上级主管部门同意；乡镇规划办人事变动，县市规划局要事先征得乡镇党委政府同意；乡镇分管领导届内不得随便调整；县市规划局乡镇规划股和乡镇规划办的在编人员，至少要保证有一半是在本股室工作三年以上、熟悉规划业务和辖区工作情况的前提下才能进行适当调整；聘用和抽调人员也要相对稳定。 

       2、县市为主，确保规划经费到位 。一是纳入预算。将乡镇总规、控规及村庄总规编制经费和规划工作机构日常办公经费全额纳入县级财政预算。乡镇人民政府负责乡镇规划办履行规划管理和执法所需办公场所、办公设施和工作经费，并按照内设机构人员的标准负责乡镇规划办公室人员的年度工作奖金。二是全额返还。将乡镇建设产生的土地出让金、城市建设配套费等返还给乡镇用于规划编制及管理工作。对乡镇规划执法罚没收入实行收支两条线和专款专用制度，全部用于乡镇规划管理和编制乡镇、村庄建设规划和有关修建性详细规划。三是项目单列。从村庄整治、土地整理、低丘岗地改造、低产林改造、扶贫搬迁等项目资金中将项目所在村庄所需规划经费单列出来。 

       （三）标本兼治，着力建立工作长效机制 

       1、理顺体制，确保综合管理到位。一是实行城乡规划部门统一管理。将目前仍由其他部门负责的乡镇、村庄规划工作职责划入城乡规划管理局统一管理。县市规划局、乡镇政府将乡镇、村庄规划工作方面的法定职能，依法委托给乡镇规划办具体实施。二是促进相关职能部门齐抓共管。建立县市及乡镇党委政府牵头，规划、住建、城管、环卫、国土、电力、供水等部门联动的机制，防止相互推诿。三是实行州县乡村四级联动管理。州里将乡镇规划工作列入“十大民生”。州级主要负责政策制定和程序统一；县市主要负责业务管理和工作制度；乡镇主要负责规划管理和依法打击；村委员主要负责掌握信息和宣传教育。 

       2、健全机制，确保运行到位。一是健全监督机制。推进阳光规划。县市和乡镇每年要组织“两代表一委员”对规划工作进行一次视察。从“两代表一委员”、专家学者和新闻记者中选聘规划督察员，州对每个县市的督察员不少于3名，县市对每个乡镇的不少于3名。从州到村设立举报电话、举报箱。二是建立考评机制。将乡镇规划工作纳入县市和乡镇党政领导干部任期考核、年度综合考核和党政干部年度考核范畴。制定务实管用、公正合理的考评指标体系和办法。考评工作聘请第三方评价机构承担，由相关规划专家领衔，有规划督察员参与；采取多种形式进行实地检测和检查，不听取被验收方的工作汇报。三是严格追责制度。建立规划监督、行政执法、行政监察的协调、联动机制和查处“两违”的信息共享机制。严格执行城乡规划违法违纪行为处分办法等，严惩公职人员在城乡规划方面的违法违纪行为。四是完善奖励机制。州县乡三级党委政府每年要表彰一批规划工作先进单位和个人。州级财政采取以奖代补的形式长期支持乡镇及村庄规划编制工作。对严格按照规划要求和设计风格建设私人住宅的，县市和乡镇政府要逐年提高奖励及补助标准。 

       3、强化领导，确保责任落实到位。县市委书记负责落实县市及乡镇规划工作机构、编制和人员；县市长和乡镇长为其辖区内城乡规划工作第一责任人;县市长负责落实经费；县市规划局局长负责落实规划编制业务工作和规划管理的指导、监督检查和支持乡镇执法工作；乡镇长负责落实规划编制的征求意见、按程序报批等组织协调工作、规划管理和执法的组织领导工作；乡镇规划办负责乡镇规划方面的日常工作；片区和村委会负责人负责规划管理的源头信息。 
 

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