2011年11月，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会在湘西土家族苗族自治州举行，标志以集中连片特困地区为主战场的国家新一轮扶贫开发战略正式实施。国务院批复的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》明确行政区域范围为湘鄂渝黔4个省市的71个县（区、市），湖南省被纳入规划的37个县（区、市）占据武陵山区“半壁江山”，是典型的老、少、边、贫地区，是土家族、苗族、侗族、白族等世居少数民族聚居区。包括湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界市的所有县（区、市）及邵阳市的新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县、武冈市，娄底市的新化县、涟源市、冷水江市，常德市的石门县，益阳市的安化县。湖南省各级各部门要抢抓加快武陵山区发展的历史机遇，争取国家政策支持,打好集中集中连片特困地区扶贫攻坚战。根据国家有关部委制定的专项规划要求，结合湖南实际，狠抓工作落实，推动武陵山片区试点,在基础设施建设、特色产业发展、扶贫开发攻坚、生态建设和环境保护等方面出台配套政策措施,建成全国扶贫攻坚示范区和国际知名生态文化旅游区。因此，笔者认为：加快湖南武陵山区经济社会发展，要突出集中连片扶贫攻坚，开发开放；突出跨省合作、协同发展；突出统筹兼顾、重点突破；突出创新机制、先行先试，闯出新世纪新阶段集中连片特困地区扶贫开发道路。

       一、湖南武陵山区经济社会发展存在的严重问题

       近几年来，武陵山区经济社会建设取得新成绩，但是由于地处边远地区、经济文化落后、财政资金太少、招商引资很难等多种原因，与全省平均水平相比，仍然滞后，甚至出现发展差距扩大趋势。“塌陷”的武陵山区“在落后中发展，在发展中落后”，存在许多亟待解决的严重问题。

       （一）经济总量小，发展速度慢

       一是经济总量占全省比重逐年下降。“十一五”期间，湖南武陵山区GDP占比下滑趋势明显，生产总值占全省比重由2005年的14%下降到2010年的13%。2010年，地方财政收入仅占全省的9.7%。

       二是经济增长速度慢于全省平均水平。“十一五”期间，武陵山区生产总值年均增长速度为12.8%，比全省年均增长速度低1.2个百分点。

       三是人均GDP远低于全省平均水平，与全国平均水平也存在较大差距。2010年，湖南武陵山区人均生产总值仅相当于全省的53%。

       （二）经济结构不够合理，经济转型速度太慢

       从历年三次产业在全省中占比来看，武陵山区产业结构中一产业比重过高，经济发展过多依赖农业生产。三次产业在全省占比结构表明，武陵山区经济转型慢于全省经济转型速度。

       （三）投资续航能力不足，消费品市场有待拓展

       一是固定资产投资续航能力有待加强。2010年，武陵山区全社会固定资产投资1474.51亿元，占全省的15.0%。

       二是消费品市场有待拓展。2010年，武陵山区社会消费品零售总额758.21亿元，占全省的13.1%。

       （四）城镇居民收入低，农民人均纯收入增速慢

       一是城镇居民人均可支配收入低于全省平均水平。2010年，邵阳市、张家界市、怀化市、湘西自治州城镇居民人均可支配收入为11698元/人、12705元/人、12523元/人和12115元/人，远低于16566元/人的全省平均水平。

       二是农村农民人均纯收入低于全省平均水平。2010年，湖南武陵山区农民人均纯收入为3627元/人，低于5622元/人的全省平均水平。

       二、加快湖南武陵山区经济社会发展的对策与建议

       党的十七大报告中指出：“要继续实施区域发展总体战略……突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调：“实施区域发展总体战略，充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。”建立跨行政区域经济带，既便于不同行政区域因地制宜地执行宏观调控政策，又能使不同行政区域互相借鉴成功经验，促进经济协调发展。为了加快湖南武陵山区经济社会发展，现在提出八个方面的对策与建议：

       （一）实施区域发展总体战略，统筹长株潭试验区和武陵山区发展

       2011年4月,中共中央政治局召开会议，审议《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０年）》。会议指出，中央决定把武陵山区等11个集中连片特困地区作为今后十年新一轮扶贫攻坚主战场。2011年１１月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，中共中央总书记胡锦涛出席会议并发表讲话。胡锦涛强调把集中连片特殊困难地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。温家宝总理在讲话中指出，中央决定将农民人均纯收入２３００元（２０１０年不变价）作为新的国家扶贫标准。要全面推进连片特困地区扶贫攻坚，将六盘山区等１１个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区，新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场，并在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。中央和省级财政要大幅度增加对这些地区的一般性转移支付，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。建立定点联系机制，每１个片区由１个中央部委负责具体联系，督促指导片区规划的实施。

       国家启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，是湖南省继国家发改委批准设立长株潭综合配套改革试验区后，推动经济社会发展的又一支撑点。湖南省委、省政府按照党中央、国务院统一部署，推动武陵山区扶贫攻坚，出台政策文件，明确从财政、税收、金融、投资、产业、土地等方面给予支持。为了完成党中央、国务院确定的武陵山区区域发展与扶贫攻坚试点工作各项目标任务，特此建议：

       一要贯彻落实会议精神，形成扶贫攻坚合力。把全省各级党委、政府的思想统一到党中央、国务院加快武陵山区发展的决策上来，举全省之力加快扶贫攻坚步伐。创新理念和机制，探索可示范、可持续的领导体制和工作机制,学习湖北省委、省政府成立武陵山少数民族经济社会发展试验区建设工作领导小组办公室经验，按照已经成立的中共湖南省长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区工作委员会和湖南省长株潭“两型社会”建设改革试验区领导协调委员会办公室(省长株潭办、正厅级)规格，省委、省政府成立高规格的武陵山片区区域发展与扶贫攻坚协调小组和办事机构（简称“省武陵山办”、正厅级），设在省民委。由省民委牵头，会同省发改委、省财政厅、省扶贫办负责组织指导、综合协调。各个市（州）、区（县）也要成立相应机构，由党委或政府一把手兼任协调小组组长，并且明确分管领导，研究解决相关问题，在全省形成一把手亲自抓、主管领导全面抓、部门领导具体抓、一级抓一级的工作格局。

       二要抓紧编制规划，认真组织实施。实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”基本思路，结合湖南省“十二五”规划和各地实际，抓紧编制省、市、县三级规划，确保各项规划有效衔接。湖南省委、省政府在调查研究基础上，召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会议，参照中共湖北省委 湖北省人民政府发出的鄂发〔2011〕25号《关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》，制定《湖南省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，出台含金量高的配套扶持政策,多给真金白银，少下毛毛细雨。健全扶贫攻坚法规，制定《湖南省扶贫开发条例》。有计划、有组织地开展规划实施督查工作，总结政策法规执行过程中出现的新问题，加强与国家相关部委衔接，在项目开发和储备方面做好对接。

       三要培育支柱产业，增强经济发展内生动力。调整产业结构，培育发展有特色、有市场需求的产业，加快以农业品牌创建、工业技术改造、旅游产业提质增效为重点的产业转型。发挥资源优势，发展绿色食品、中药材等特色产业。以市场为导向，构建具有武陵山区特色、富有核心竞争力的现代产业体系。

       四要推动精细化扶贫，促进区域科学发展。把扶贫政策和资金落实到项目、落实到户头，提高扶贫攻坚成效。

       (二)加大扶贫攻坚力度，为集中连片特困地区提供示范

       武陵山区贫困现状表现在十二个方面：贫困人数多；贫困程度深；脱贫难度大；贫困发生率高；生态环境脆弱；基础设施薄弱；经济发展水平太低；特色产业尚未形成规模；内生发展动力不强；社会事业发展滞后；公共服务供給不足；返贫问题比较严重。武陵山区贫困问题仅靠中央一般支持和地方努力，短期难以解决，需要上升到国家发展战略。从国家层面看，需要选择1个片区开展政策试点，为集中连片特困地区扶贫政策创新提供实证支持。

       为了积累以跨省片区为单元组织大规模扶贫攻坚的经验和方法，中央决定率先启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作。要抓好武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，先行先试，积累经验，为全国11个集中连片特困地区扶贫攻坚发挥示范引领作用。要实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，确保试点工作顺利推进。国务院要求加大资金投入和政策支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。国务院各部门、地方各级政府实施武陵山整体开发，加快基础设施建设，壮大一批特色产业，建设一批民生工程，促进公共服务均等化。

       武陵山区扶贫开发亟待政策、资金和机制“多轮驱动”。探索扶贫资金投入增长机制，完善扶贫政策保障体系。建立财政资金、信贷资金、社会帮扶资金对武陵山区投入的稳定增长机制。强化政策整合力度，横向整合扶贫政策与其他部委在武陵山区实行的政策，纵向整合各级政府部门不同政策。要将武陵山区作为整体，制定差别化特惠性政策,争取特定的民族优惠政策。中央财政设立财政专项扶贫资金“生态扶贫补偿资金”，鼓励农户发展生态产业，保护生态多样性。探索大扶贫工作机制。以《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》为平台，建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”机制，动员社会力量参与扶贫，把专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫结合起来，形成扶贫攻坚合力。探索扶贫攻坚与跨省合作的协同机制。加强武陵山区政府合作、产业合作、项目合作与规划对接，促进区域一体化发展，加快扶贫开发进程。

       （三）推进农业现代化，增加农民收入结合武陵山区特点，改造传统农业，发展特色农业。

       一是发展高效农业。完善农业技术支撑体系，实施粮食高产增效工程。利用国家最低保护价收购、良种推广补贴等政策，推动小麦、玉米、大豆、油菜等农作物种植，落实粮食安全责任制，确保农产品有效供给。

       二是壮大特色农业。建设油茶、茶叶、烤烟、蔬菜、魔芋、干果、柑橘、猕猴桃、中药材、肉类等特色农产品基地。培育一批特色鲜明的经济强县，每个区（县）集中扶持2-3个特色产业，如石门县柑橘、慈利县杜仲、桑植县大鲵、永定区五倍子、古丈县茶叶、龙山县百合、隆回县金银花和新晃县龙脑樟等。新晃县引导农民利用2.5万亩荒山闲地种植龙脑樟树200多万株，每亩为农民增加800元收入。

       三是做强龙头企业。培育扶持对农户带动力强的市级以上农业产业化龙头企业，帮助龙头企业解决贷款难问题，发挥龙头企业带动作用。贯彻《农民专业合作社法》，成立农民专业合作社，解决农产品的加工、运输、销售、贮藏以及融资困难、利润分配等问题。

       （四）推进新型工业化，发挥支柱产业作用

       近几年来，武陵山区工业增加值占GDP比重最大，增速超过全省平均水平，但因总量不大，在全省工业增加值中占比偏低，导致跟不上全省结构调整步伐。因此，加快发展武陵山区，首当其冲的就是加快经济结构调整步伐、狠抓工业发展，把新型工业化作为第一推动力。可从以下两方面入手：

       一是改造提升传统产业。加大采矿业、冶炼业、建材业以及食品加工业、民族手工业、农林产品加工业等加工制造业科技投入力度，提高市场竞争力。 

       二是发展战略性新兴产业，壮大优势产业。发挥武陵山区自然资源优势，发展以水能、风能为主发电的清洁能源，以绿色食品、旅游纪念品为主的旅游商品，以加工黄姜、杜仲、黄柏、五倍子为主的生物医药三大特色产业。

       （五）发展“先导产业”，加快旅游产业转型升级

       武陵山区“优势资源”旅游资源丰富，旅游产品齐全，具有比较优势和后发优势。2010年3月，国家发改委办公厅发出的《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》指出：“明确武陵山经济协作区发展的指导思想、基本原则和主要目标，以旅游产业为先导。”所以，武陵山区要把“旅游产业”作为推动区域一体化的切入点和促进经济社会全面发展的先导产业，实施旅游带动战略，完善旅游发展规划体系，加快旅游景区开发，共同建设山水生态和民族文化旅游胜地。湖南省委、省政府督促实施《关于支持张家界市开展国家旅游综合改革试点工作的若干意见》。建立以张家界市为旅游交通枢纽和旅游集散中心的武陵山区旅游合作机制。坚持政府主导，企业参与，科学整合武陵山区旅游资源，促进自然旅游资源和人文旅游资源融合成为精品旅游线路，促进武陵山区旅游产业一体化发展。促进文化与旅游融合，推进文化旅游产业项目建设，培育一批文化旅游产业示范基地。建立民族文化资源共享机制，选准突破“亮点”，科学开发文化旅游资源，建设民族文化产业园区，扶持民族文化产业项目，壮大民族文化产业，建设民族文化设施。调整旅游产品布局，建设富有特色的互补旅游产品，避免近距离旅游景区同质发展和重复建设。发展生态文化、城镇文化、历史文化、红色文化、民族文化、宗教文化等旅游产品，推进旅游产品多元化开发,构建旅游产业集群。支持“全国森林旅游示范区试点单位”张家界国家森林公园进军国际旅游市场，支持江垭古城、天泉山、芙蓉镇、老司城、里耶古城、凤凰古城、洪江古商城等旅游景区发展。加快旅游产业转型升级，扶持涉旅企业发展壮大。加快旅游景区基础设施建设，建设天门仙境、阳和旅游休闲度假区和黔阳古城等处旅游设施，提升城镇旅游服务功能。创新旅游管理体制，提升旅游管理水平。促进民族文化和旅游产业结合，打造通道侗文化旅游基地、新晃夜郎文化等民族文化旅游品牌，丰富旅游产品文化内涵,推动文化产业加快发展。提高红色旅游、乡村旅游景区接待能力，启动红二方面军长征出发地旅游设施建设。

       武陵山经济区成员各方政府旅游主管部门实施《武陵山经济协作区旅游合作框架协议》，建立旅游合作联席会议制度，健全旅游合作机制，打造“武陵山旅游圈”。贯彻国务院国发〔2009〕41号文件《关于加快发展旅游业的意见》，向海内外游客推介“武陵山旅游金三角”张家界、凤凰县、梵净山。建立武陵山旅行社协会和武陵山旅游发展集团，对武陵山区旅游整体品牌开展联合营销，把“神秘武陵、世外桃源”作为整体形象宣传口号，使武陵山区标志性“神秘武陵、世外桃源”享誉全球。以民族文化旅游、红色文化旅游为突破口，统一品牌，统一宣传，开拓国际国内旅游客源市场。以武陵山区民族文化节和中国桑植民歌节等民族节会为依托，促进招商引资，发展开放型旅游经济。互相链接武陵山区旅游网站，加强旅游宣传营销网络建设，建立资源共享的旅游信息平台。支持符合条件的旅游企业发行企业债券，设立武陵山片区旅游产业投资基金。加强民间合作，建立民间行业组织，引导旅游企业建立旅游合作机制，打造具有国际影响的旅游整体线路和旅游整体品牌，把武陵山区建设成为国际旅游目的地。

       （六）建立多元融资机制，发挥投资拉动经济作用

       一是加强重大项目立项工作。向省发改委和国家发改委申报产业发展、基础设施建设、节能环保、民生和社会事业发展等武陵山区重大项目，实现大投入、大建设，增强投资对扩大就业、促进消费的带动能力。

       二是加强基础设施建设，改善生产生活条件。统筹交通、水利、能源、通信、城镇五大基础设施建设，解决瓶颈制约和突出矛盾。力争通过5—10年努力，构建比较完善、功能配套的基础设施体系，为武陵山区科学发展和少数民族群众共享现代文明创造条件。结合武陵山区实际，推进等级公路、高速公路、高速铁路、支线机场、张家界国际航空口岸和水运等一批交通重大项目建设，打通交通主通道。加快构建武陵山区立体交通运输网络，实现国道、省道、县道、乡道联网，促进物流业快速发展。重庆市发改委已向国家铁道部上报“渝长客专”规划方案，并被列入国家“十二五”规划。经铁道部与沿线三个省市协商，渝长客专分为重庆至黔江、黔张常、常德至长沙三段实施。后两段已启动前期工作，力争近年开工。重庆至黔江段纳入成渝城市群城际铁路交通规划，择机实施。完善能源供应体系，加快推进农村电网改造，实现城乡同网同价。加强骨干水利工程建设，推进中型水库建设，改造重点灌区，保障城乡生产生活用水；建设现代通信网络，提高信息化服务水平。优化城镇布局，培育经济增长极；加快发展中心城市，发挥经济增长极带动作用。完善重点城镇共用设施，建设富有民族特色的城镇。

       三是加大招商引资力度。探索多元化投资模式，多渠道吸纳各种资金。出台招商引资优惠政策和《鼓励外来投资规定》，完成《招商引资项目册》，主动承接产业转移，大量引进外来资金和外来资本，加快发展开放型经济。

       （七）加强生态建设和环境保护，建设生态文明示范工程

       以重要生态功能区为重点，以重点生态工程为抓手，建设长江流域重要生态安全屏障、中国生态“绿心”。按照国家环境保护部、中国科学院2008年发布的《全国生态功能区划》要求，改善生态环境，优化生态环境布局，维护武陵山区生物多样性，保持水土，涵养水源，确保沅澧流域水环境、水生态安全；实行生态优先战略，健全有利于保护环境制度，建立生态补偿机制。在饮用水源保护区、自然保护区、重点生态功能区和流域水环境保护领域实行生态补偿，调动群众保护生态环境积极性。实行自然资源资产化管理，开展碳汇交易，建立自然资源开发利用的市场运行机制。实施武陵山区生物多样性保护工程、自然保护区建设工程、碳汇林业建设工程、长江流域防护林体系建设工程、澧水流域中上游治理工程以及桑植、慈利等国家石漠化治理重点县生态治理工程。由全国人大常委会颁布《生态补偿条例》，出台生态补偿政策，把武陵山片区作为国家生态补偿试点地区，加大中央财政对生态林的生态补偿力度，提高补偿标准。实施可持续发展战略，建设生态文明。抓好节能减排，让江河湖泊等生态系统恢复生机。加强生态林保护与建设，向国家发改委申报西部地区生态文明示范工程试点市、县，推进低碳县（区）试点示范建设。

       建立可持续发展生态环境保护体系，推进资源节约型、环境友好型社会建设进程。创新发展模式，发展生态经济、绿色经济、循环经济和低碳经济。加强武陵山区城乡和水环境保护，治理工业污染，防治大气污染，加强固体废物和噪声污染防治。执行环境影响评价、排污问题控制、企业环保核查制度。引导企业加大对节能减排改造项目投入，完善工业污染源、城镇污水处理设施监控体系。

       (八)发展社会事业，建立公共服务保障机制

       保障和改善民生，实施民生工程，推进基本公共服务均等化。加快社会事业发展，在就学、就医、就业等方面多办实事。

       一是统筹发展各类教育。实施义务教育合格学校建设工程,改善办学条件。健全国家教育资助制度，普及高中阶段教育，发展面向市场的职业技术教育。发展高等教育，创建张家界旅游学院。

       二是积极发展科技事业。加强林产化工试验室等科技平台建设，完善新型科技服务体系。实施科技攻关计划，形成具有知识产权科技成果，推进科技成果转化应用。

       三是发展公益性文化事业，壮大文化产业。实施文化强省战略，培育文化品牌，推动文化大发展大繁荣。发展公益性文化事业，完善公共文化服务体系。加快图书馆、博物馆和群艺馆等公共文化设施建设，健全区县、乡镇基层文化阵地。研究历史文化，传承民族文化，加强重点文物和历史文化名城名镇名村保护，建设非物质文化遗产保护中心，实施国家级、省级非物质文化遗产保护工程和文化惠民工程。编制、实施《武陵山区(湘西)土家族苗族文化生态保护实验区总体规划》,对土家族苗族文化生态的保护对象、保护范围、保护方式、保护措施等内容做出规定。提高文学艺术作品创作水平，创作具有地方特色文艺节目。在创新体制中做大文化产业，增加财税收入，把武陵山区文化资源优势转化为区域经济优势。办好民族文艺团体，增加旅游演艺场次，培育一批有影响力的文化企业。

       四是加快发展医疗卫生事业。完善公共卫生、医疗服务、疾病预防、医疗保障、医疗救助、药品监督体系。加强市和区（县）人民医院、中医院、专科医院建设，每个区县至少建成1所二甲医院。改善乡（镇）卫生院设施，建立新型农村合作医疗制度。

       五是健全社会保障体系。加大财政对社会保障资金支持力度，扩大养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险覆盖范围，建立保障性社会保险、企业福利性保险和个人商业性保险等社会保障体系。实施新型农村养老保险制度，完善最低生活保障制度。加快福利设施建设，发展社会福利和慈善事业。实施一批民生工程，加大廉租房等保障性住房建设力度，启动公共租赁房建设。

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