“武陵山区”位于湘鄂渝黔四个省市交界地区，是国家“十二五”规划确定的六个集中连片特殊困难地区之一。张家界市要找准融入武陵山经济区切入点，按照交通优先原则，以构建快速便捷的交通网络为突破口，实施一批基础设施、产业发展、节能环保和社会事业的重大项目，引领武陵山区旅游合作，把张家界市建设成为武陵山区旅游龙头。 

      一、科学确定《发展规划》名称，明确武陵山区战略定位

       构建“武陵山经济区”，推进经济区加快发展。自2008年1月设立中国第一个“经济区”北部湾经济区以来，国务院细分区域指导政策，出台成渝经济区等10多个经济区发展规划。还将把重点区域纳入国家发展战略，制定区域发展规划和政策文件。2010年以来，党和国家领导人作出批示，明确国家发改委牵头编制《武陵山经济协作区发展规划》，国家民委会同国家发改委和财政部征求规划意见。国家发改委办公厅发出〔2010〕448号《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》以后，国家民委副主任罗黎明2010年8月主持召开湘鄂渝黔4省市民委主任座谈会，就编制武陵山少数民族经济协作区规划的命名、区域范围、发展定位、政策支持等问题征求意见。《武陵山经济协作区发展规划》提出财政政策、税收政策、投资政策、金融政策、产业政策和生态补偿政策等西部地区政策措施。

       1958年，中央作出将全国划分为东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北7个协作区的决定。“十二五”时期，我国坚持以“经济区”为单元推进区域规划的制定、实施，建立促进区域协调发展长效机制。所以，湘鄂渝黔四个省市政府及其发改委应向国务院和国家发改委反映，不再沿用二十世纪五十年代“协作区”名称，把不发达地区武陵山经济协作区更名为“武陵山经济区”。由国家发改委报请国务院同意，在2011年发出《武陵山经济区发展规划》,纳入国家“十二五”规划项目库，并将武陵山经济区项目纳入国家有关部委重点支持项目。

       争取把武陵山经济区升格为国家级“改革试验区”。国家发改委已发文批准成都市和重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区等9个综合配套改革试验区。武陵山区是我国中部、西部交汇地带。因此，笔者建议国家发改委发文建立“武陵山统筹区域综合配套改革试验区”。在2011年召开的全国“两会”上，以恩施州副州长曹毅为第一提案人的驻鄂全国政协委员联名呼吁将“武陵山经济协作区”改为“武陵山少数民族经济社会发展试验区”。2011年4月，国家发改委副主任杜鹰在武陵山经济协作调研组湖南片区座谈会指出:把武陵山经济协作区建设成为少数民族经济社会发展试验区。

       可见，武陵山经济区的战略定位是: 集中连片特殊困难地区跨省协作发展创新区、扶贫攻坚示范区、少数民族经济社会发展试验区、中西部交汇地带经济发展试验区、长江流域重要生态安全屏障、国际知名生态文化旅游胜地。

      二、把旅游产业作为武陵山区主导产业，发挥张家界市旅游龙头作用

       明确张家界市旅游在武陵山区的定位。张家界市不仅拥有世界自然遗产、世界地质公园、中国第一个森林公园、中国优秀旅游城市、国家重点风景名胜区、国家5A旅游景区、全国文明风景旅游区、湖南旅游龙头等旅游品牌，而且旅游基础设施不断改善，旅游接待能力不断增强，实现从旅游资源大市向旅游产业大市的跨越。2010年，张家界市旅游景点接待人数2404.82万人次,增长24.7%;境外游客达到148.83万人次，增长84.5%。实现旅游总收入125.319亿元，增长25.1%。2010年11月，国际地貌学家协会宣布：“张家界地貌”获得世界知名地貌学专家认定。2010年12月,张家界市被国家旅游局批准为首批“国家旅游综合改革试点城市”。国务院发出《关于同意张家界航空口岸扩大对外国籍飞机开放的批复》（国函〔2010〕146号）。2011年，湖南省委、省政府出台《关于支持张家界市开展国家旅游综合改革试点工作的若干意见》（湘发〔2010〕8号）。这些为张家界市旅游在武陵山区发挥引领作用奠定了基础。因此，可把张家界市旅游在武陵山区的定位概括为“一个龙头、五个中心”，即张家界市为武陵山区“旅游龙头”和旅游集散中心、旅游文化中心、旅游会展中心、旅游商品中心、商贸物流中心。在“武陵山经济区”建设六个中心城市，并将张家界市定位于发挥荷花国际机场优势、带动武陵山区旅游产业发展的旅游龙头。

       加快旅游产业转型升级，完善旅游产品体系。重点打造观光旅游、休闲度假、商务会展三大主体旅游产品。发展壮大历史文化旅游、红色文化旅游、民族文化旅游、宗教文化旅游、生态文化旅游等辅助旅游产品，促进旅游产品多元化发展。加快景区旅游设施建设，提升城镇旅游服务功能。

       改革旅游管理体制，推进国家旅游综合改革试点。改革旅游行政管理体制，改革旅游行业管理体制，改革旅游城市建管体制，把张家界市建设成为宜居宜游的国际旅游目的地。健全旅游市场经营机制，加快旅游业转型提质。完善生态保护机制，发展绿色低碳旅游。统筹城乡旅游产业发展，形成以旅游产业带动农业、以城市带动农村的城乡一体化发展格局。

      三、发展特色产业，形成产业体系

       改造传统产业，培育新兴产业，实现新型工业强市。改造提升建材、煤炭、矿产加工三大传统产业。培育壮大新材料、装备制造业、电子信息三大新兴产业。做强做优旅游商品、生物医药、清洁能源三大特色产业。抓好旅游商品产业集群建设，促进重质碳酸钙复合材料产业化。发展农林产品、矿产资源等加工制造业，开发技术含量高的杜仲、黄柏、厚朴、五倍子等生物医药产业。发挥创新型企业作用，开展企业合作，打造高新技术产业链。发展外向性经济，承接产业转移。支持优势企业创名牌，形成“拳头产品”。壮大骨干企业，在发展用地、项目审批、信贷服务等方面予以扶持。把园区作为产业发展的载体，加快园区基础设施建设。编制工业园区产业发展规划，促使市、区（县）园区错位发展，形成各具特色的园区经济。张家界经济开发区已具备较好的物质基础和工业产业项目，建议将其由省级经济开发区升格为国家级经济开发区。

       拓展特色农业领域。依托生态资源优势，提高“三农”发展水平。推进农业科技进步，健全农业科技推广服务体系、质量检验检测和农产品认证体系。加速农业现代化进程，构建以经济合作组织为基础、骨干企业为龙头的农业社会化服务体系，强化信贷、市场流通等保障能力。根据旅游市场需求，调整农业产业结构，推进“四个农业”发展，构建富有张家界特色的高效农业产业体系。发展“城市农业”，生产优质粮食，推广柑桔、柚子和猕猴桃等名特水果。发展“旅游农业”，壮大旅游食品、旅游用品等产业；发展农业观光园，开发乡村旅游；发展“品牌农业”，鼓励农产品加工龙头企业创建省级和国家级知名品牌。发展“生态农业”，发展无公害蔬菜和特种养殖业等特色产业，生产水稻、油菜、茶叶、烟叶等绿色农产品，发展玉米、油茶、葛根、山茶子、板栗、核桃等特色农产品高产示范基地。

       发挥现代服务业优势。推进现代服务业发展，争取创建全国现代服务业示范区。发展现代物流、金融保险、商务服务等生产性服务业，建设运通天下物流园区，建设农产品、旅游商品等批发、交易市场。发挥张家界荷花国际机场优势，发展临空经济。规范会计、审计、资产评估等各类中介咨询服务业。发展金融服务业，建立融资中心及外汇交易中心，鼓励企业通过发行股票、债券进入资本市场融资。引导银行调整信贷结构，扩大财政贴息贷款规模，构建农村金融服务网络。建立中小企业金融服务体系和信用担保体系，增加国债资金、各种基金。提升消费性服务业，优化商业网点布局，发展连锁、专卖、电子商务等商业形态，培育一批上规模的商业企业。加强批发市场、专业市场、城乡集贸市场建设，抓好“万村千乡市场工程”。引导房地产业健康发展，构建住房供应体系和物业服务体系。发展旅游房地产，建设旅游购物街区和度假休闲社区。培育新兴服务业，建设张家界国际影视文化基地、张家界自然历史博物苑、国际会展中心、贺龙体育中心、体育公园、阳和商务度假区等项目。办好张家界森保节、乡村音乐节、元宵灯会、土家族六月六民俗文化节等具有地方特色的节会活动，打造会展品牌。

    四、加强基础设施建设，把张家界市建设成为武陵山区旅游中心城市

       突出项目开发，加大资金投入，统筹交通、水利、能源、通信、城镇等基础设施建设，构建基础设施体系。

       加快构建综合交通网络。以张家界市为旅游中心城市，构建旅游交通枢纽。推进荷花国际机场扩建和航空口岸建设，实现“落地签证”，开通国际定期航班。早日启动黔张常铁路建设，加快推进安张衡铁路、焦柳铁路石门至柳州段扩能项目前期工作；启动长沙经张家界至重庆的客运专线项目前期研究工作。把长沙至常德城际铁路轨道延伸至张家界。立即建设张家界市城区通往武陵源区的磁悬浮轨道。启动建设已入规划的龙山至张家界、张家界至新化县、慈利至南县等高速公路项目，争取将张家界至桂林、张家界至恩施、慈利至宜昌、桑植至鹤峰等高速公路挤入国家高速路网规划。

       构建水利安全保障体系。加强水利基础设施建设，推进澧水流域梯级开发，动工建设宜冲桥水库、凉水口水库水电站。改善农田水利，保护水资源地，实施病险水库除险加固、防渗渠道改造、灌区续建配套、市城区安全饮水工程、农村安全饮水工程。统筹山洪地质灾害防治，加强水库监测预警预报系统建设。实施澧水城市防洪减灾工程，完成市城区及桑植、慈利县城防洪堤建设。

       完善能源供应体系。合理利用传统能源，加快发展新能源。建成淋溪河电站、新街电站、岩泊渡电站等水电站。启动常张燃气长输管道工程，支持桑植天然气勘探开发项目。发展抽水蓄能、桑植县南滩风电、五雷山风电等清洁能源。加快输变电线路改造工程，完善主干电网。推进农村低压电网改造，加强城乡一体化电网建设。

       构建信息传输网络，加快推进信息化。推进城市信息管网向农村延伸，加大城乡宽带接入力度，实施行政村“宽带通”工程。推进“三网融合”和通信区号统一，形成以宽带网为主、广播电视网、电信网为辅，多媒体技术主导的网络格局。

       加快城镇基础设施建设，增强产业集聚功能。统筹城乡协调发展，促进城乡一体化。加强中心城市配套设施建设,打造武陵山区旅游中心城市。加强城市道路建设，发展城市公交体系。建设供水、消防、人防、文化体育场馆、治安电子监控系统、旅游服务中心等城市功能设施。实施澧水风貌带、特色街区等城市亮点工程,把张家界市建设成为国际风景旅游城市。构建新型城镇化格局，形成以中心城区为核心、县城为骨干、建制镇为支撑的城镇体系。中心城区按照“旅游西优、城市东拓、轴带发展、组团布局”发展战略，通过新城开发带动旧城改造。推进武陵源休闲度假区建设，实现“一城两区”协调发展。把慈利县城打造成为湘西北工业重镇和区域物流中心。把桑植县城打造成为湘西北生态、民族、红色旅游的接待中心。以公路沿线城镇扩容提质为重点，推进特色小城镇建设，创建旅游名镇。

       五、加强生态建设和环境保护，促进可持续发展

       保护重点生态区。以世界自然遗产、国家级自然保护区、国家森林公园为核心设立生态安全保护区；以世界地质公园、国家地质公园和张家界地貌为核心设立地貌多样性保护区；以珍稀动植物物种为重点设立动植物物种保护区，以中小河流域以及山地、丘陵为重点设立水源涵养保护区，加强生态环境保护。实施“张家界地貌”遗迹保护工程、澧水流域中上游治理工程、武陵源核心景区生态环境综合整治工程、武陵山区生物多样性保护工程、自然保护区建设工程、长江流域防护林体系建设工程、碳汇林业建设工程以及桑植、慈利等国家石漠化治理重点县生态治理工程。

       加强环境保护和生态建设。强化生态资源保护，建立可持续发展生态环境保护体系，推进资源节约型、环境友好型社会建设进程。保护生态环境，执行环境影响评价、排污问题控制、企业环保核查制度。引导企业加大对节能减排改造项目投入，完善工业污染源、城镇污水处理设施监控体系。以重点生态区为依托，以重点生态工程为抓手，建设长江流域重要生态安全屛障。由全国人大常委会颁布《生态补偿条例》，出台生态补偿政策，把武陵山片区作为国家生态补偿试点地区，加大中央财政对生态林的补偿力度，提高补偿标准。建立碳中性酒店，开展碳交易试点，发展低碳经济。加强自然遗产、自然保护区、地质公园、森林公园生态监管，执行《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》。推进生态市建设，开展园林城市、森林城市创建活动,把张家界市建设成为全国生态文明示范区。实施城市绿化工程，加快回龙观等城镇绿地公园建设。提高生态公益林补偿标准，增加植树造林、退耕还林面积。

      六、保障和改善民生，加快社会事业发展，建立公共服务体系

       统筹发展各类教育。实施义务教育合格学校建设工程、校舍安全工程, 健全国家教育资助制度。普及高中阶段教育，加强职业技术教育基础能力建设，加快航院、旅职、技校搬迁扩建，争创国家级、省级示范性学校。创建张家界旅游学院，支持张家界学院扩大规模。

       积极发展科技事业。加强林产化工试验室等科技平台建设，完善科技服务体系。实施科技攻关计划，形成具有知识产权科技成果。实施“科技富民强市工程”，推广先进适用技术。

       发展文化事业，壮大文化产业。实施文化强市战略，培育张家界文化品牌。研究历史文化，传承民族文化，科学开发文化旅游资源。加强文物和历史文化名镇名村保护，建设非物质文化遗产保护中心，实施国家级、省级非物质文化遗产保护工程。提高文学艺术作品创作水平，创作具有地方特色文艺节目。办好文艺团体，增加演出场次。完善公共文化服务体系，加快市图书馆、博物馆和群艺馆等文化设施建设。健全区县、乡镇基层文化阵地，构建公共文化服务体系。

       完善公共卫生和医疗服务体系。健全公共卫生、医疗服务、疾病预防、医疗救援、医疗保险、药品监督体系。加强市和区（县）人民医院、中医院、专科医院建设，提高中医药水平。改善乡（镇）卫生院设施，建立新型农村合作医疗制度。加强爱国卫生工作，创建国家卫生城市。

       健全城乡社会保障体系。加大财政对社会保障资金支持力度，扩大养老、医疗、救助、失业、工伤、生育等社会保险覆盖面，建立保障性社会保险、企业福利性保险和个人商业性保险等社会保障体系。实施新型农村养老保险制度，完善最低生活保障制度。加快福利设施建设，发展社会福利和慈善事业。加大廉租房等保障性住房建设力度，启动公共租赁房建设。通过技能培训，转移就业和扩大就业。

       七、落实西部开发政策、民族优惠政策、扶贫开发政策和旅游开发政策，加大差别化的特殊政策扶持力度
  
       贯彻落实西部开发政策。中共中央、国务院（中发[2010]11号）《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》出台财税政策和投资政策等十大扶持政策。张家界市两区、两县均可享受国家西部开发政策，并将西部开发五个方面政策落实到项目和资金上：一是配套资金取消政策：中发[2010]11号文件规定：“中央安排的公益性建设项目，取消西部地区县以下（含县）以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金”。中央、省里对实施项目的配套资金要求压力过大，张家界市及其区（县）级财政不堪重负，导致一些项目实施难度大。故应取消中央安排的公益性建设项目集中连片特殊困难地区张家界市配套资金。二是投资政策：中发[2010]11号文件规定：“提高国家有关部门专项建设资金投入西部地区的比重，提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目投资补助标准和资本金注入比例”。 建议张家界市完善争取国家西部开发政策领导班子，科学策划申报项目。市直有关部门抓住编制《西部大开发“十二五”规划》和《武陵山经济区发展规划》机遇，做好黔张高速公路等项目前期工作，争取挤进国家西部开发重大项目库。建议张家界市所属区县到乡镇公路建设，按照湘西自治州落实的国家补助53万元/公里标准执行。三是财政转移支付政策：实行“省直管县”财政体制改革以后，上级补助资金分配是按地方人均财力状况分类进行分配的。张家界市本级、永定区、武陵源区的人均财力已经处于全省领先水平，没有享受财政“省直管县”的县级政策。为了争取上级财政转移支付资金、专项补助资金支持，就要调整张家界市人均财力构成，将非税收入纳入财政预算管理。四是生态补偿政策：中发[2010]11号文件规定：“中央财政加大对上游地区等重点生态功能区的均衡性转移支付力度”。 财政转移支付重点倾向农村县，而忽视城市区。因此，张家界市永定区和武陵源区不在其列。根据环境保护部2008年发布的《全国生态功能区划》,张家界市属武陵山山地生物多样性保护重要区，是长江支流澧水发源地。张家界市两区两县均需得到国家给予的生态补偿资金。五是金融政策：中发[2010]11号文件规定：“加大对西部地区信贷支持力度。”因为银行贷款门槛太高，武陵山区少数民族难以得到银行资金。张家界市企业规模太小，很难上市融资。所以，应该批准张家界市奥威科技、金鲵公司等企业上市融资。

       加大扶贫开发力度。2010年7月，国务院总理温家宝在中央西部开发工作会议上提出：“把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘水区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。”国家“十二五”规划对实施武陵山区扶贫开发提出明确的要求。建议各级党委、政府全面落实中共中央、国务院中发[2010]11号文件《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》以及西部大开发“十二五”规划，启动集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程，实施基础设施建设会战工程。提高贫困标准，增加扶贫开发资金投入，把解决扶贫对象温饱作为首要任务，改善农村基本生产生活条件，把低保作为维持生存的基本手段。通过贫困村整村推进、农村劳动力转移就业、搬迁移民易地扶贫、以工代赈、对口帮扶等措施，实现对低收入人口的全面扶贫政策。国务院扶贫办和国家发改委共同编制、全面实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》（2011—2020年），加强基础设施建设，加快产业发展，繁荣社会事业，加大政策支持，率先启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作，并在国家财政扶贫资金、国家级扶贫龙头企业审批、中央福利彩票公益金扶贫项目、外资扶贫项目推荐等方面给予倾斜。整合支农扶贫资金，实行开发式扶贫和救助式赈济相结合,解决居住在海拔800米以上少数民族高寒山区贫困农民生产生活困难，实施安居工程。探索专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫合力攻坚新格局，探索连片开发与扶贫到户相结合新途径，为全国14个集中连片特困地区扶贫攻坚提供示范。

       全面落实民族自治地方优惠政策。2007年9月，国家民委〔2007〕193号文件复函：同意张家界市一县两区（桑植县、永定区、武陵源区）比照民族自治地方享受经济社会发展方面的有关优惠政策。国家财政部批准将张家界市一县两区纳入民族地区转移支付范围，享受西部开发的中央对民族地区财政转移支付政策。所以，建议金融部门对民族贸易和少数民族特需商品生产使用的贷款实行利率优惠政策，建设少数民族特需商品供应保障工程，增补永定区、武陵源区为民族贸易县。对公益性和以公益性为主的国家投资项目，取消民族地区市（地）及其以下各级配套资金。湖南省委、省人大、省政府在出台《湖南省实施＜中华人民共和国民族区域自治法＞的若干规定》等扶持民族地区经济社会发展的政策法规中写明含比照民族自治地方享受优惠政策的张家界市桑植县、永定区、武陵源区，省财政厅为张家界市单列少数民族义务教育助学金，帮助办好寄宿制民族学校。发展民族文化旅游事业，建设省、市“十二五”重大项目“张家界市民族文化中心”和“张家界市穆斯林接待中心”。建议湖南省委、省政府明确少数民族人口比例高达63.9%的慈利县比照桑植县、永定区、武陵源区享受民族自治地方优惠政策。
      推进张家界市建设“国家旅游综合改革试点城市”，建立财税政策、融资政策、土地政策等扶持政策体系。湖南省财政厅、旅游局在安排旅游发展资金时，对张家界市给予支持。扩大金融信贷投资规模，设立多种基金。

       八、加强对武陵山区科学发展的组织领导和规划实施

       加强组织领导。建议由国务院领导牵头，成立高规格的武陵山经济区领导机构，国务院有关部委和湘鄂渝黔四个省市的领导参与。建立由湘鄂渝黔四个省市政府及武陵山区各市（州）、区（县）政府牵头，发改委、民委、扶贫办等有关职能部门参与，组建“武陵山经济协作区协调推进小组”和“武陵山经济协作区委员会”。建立四个省市政府联席会议制度、有关职能部门负责人专门委员会，在交通、产业等领域开展实质性合作。2011年2月，湖北省委、省政府决定，率先启动湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设。因此，建议湖南省委、省政府决定启动湖南武陵山少数民族经济社会发展试验区建设，建立湖南省武陵山少数民族经济社会发展试验区领导小组。湖南省发展改革委发出《关于支持湖南武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》，采取支持湖南武陵山少数民族经济社会发展试验区建设措施。

       促进规划实施。积极实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，指导编制交通、旅游、扶贫、生态保护等专项规划，督促制定具体实施方案和配套政策措施，确保武陵山片区区域合作有序开展。湘鄂渝黔四个省市政府抓好规划落实，加强监督检查，调整政策措施，确保各项扶持政策发挥作用。

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